把握違法行為實質準確適用法規
案例一當事人：菏澤某汽貿有限公司
辦案機關：山東省A市工商局
執法機關接到投訴，反映當事人強行收取客戶2000元續保金，不在其指定的保險公司上保險，就扣除2000元續保金。經查，當事人在沒有保險資質的情況下，利用祥瑞4S店分期業務告知書格式條款，在乘用車銷售中規定購車戶“在貸款期內需要在本公司續保，如出現不在本公司續保情況，續保金不退還”，強制收取購車戶車輛保險續保金。
執法機關認定，當事人在乘用車銷售中，利用分期業務告知書格式條款強制部分購車戶購買其指定保險公司銷售的保險并收取保險續保金，不交納續保金不讓提車，排除購車戶自主選擇權，違反了《山東省消費者權益保護條例》第二十條第二款“經營者不得違背消費者意愿搭售商品，不得擅自增加服務項目或者附加其他條件”之規定。依據該《條例》第六十四條第(四)項“違背消費者意愿搭售商品，擅自增加服務項目或者附加條件的，責令改正，處一萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得”之規定，執法機關責令當事人改正違法行為，對當事人處罰款一萬元。
案例二
當事人：鄒城某汽車銷售服務有限公司
辦案機關：山東省B市工商局
執法機關接到消費者投訴后進行調查，確認當事人從開業起在經營場所銷售品牌汽車時，要求貸款購車的消費者必須交納2000元續保押金，才能辦理貸款購車。
執法機關認定，當事人辦理汽車消費貸款銷售時要求消費者必須交納續保押金的行為，違反了《山東省實施〈反不正當競爭法〉辦法》第十八條“經營者在市場交易中，不得實施下列行為……(三)脅迫他人之間進行交易”之規定，構成涉嫌脅迫他人之間進行交易的違法行為。
依據該《辦法》第二十六條“經營者違反本辦法規定的，由監督檢查機關依照下列規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任……(九)違反本辦法第十八條規定的，可以根據情節處以五萬元以下的罰款”的規定，執法機關對當事人處以罰款7000元。
案 評
保險銷售是消費者投訴的重災區。比如，許多經銷商在沒有取得保險兼業代理證資質的情況下銷售車險和人壽險，涉嫌無證經營、超范圍經營；有些經銷商賬外暗中收取保險公司的返利或保險代理獎勵，涉嫌商業賄賂；有些經銷商向消費者強制收取保險押金，強迫消費者在自家店里購買保險。
近年來，隨著汽車消費金融的興起，經銷商打著“防范貸款風險”的旗號，更加明目張膽地在購車合同或貸款購車抵押協議中設立格式條款，類似圖中“按揭車輛在貸款還清前都必須在供方購買保險，按揭還清后供方退還保險保證金”之類的條款在全行業屢見不鮮。數據顯示，當前貸款購車的消費者占近50%。這意味著每年有不少汽車消費者被強制收取保險押金，可見這種違法行為覆蓋面之廣。正是借助汽車貸款的消費需求，經銷商強制收取保險押金的不法之風愈演愈烈。這種行為破壞了良好的消費環境，引起消費者不滿和投訴。
近年來，一些地方工商和市場監管部門或從“訴轉案”入手，或從清理整頓違法格式合同入手，對經銷商強制收取保險押金違法行為進行調查，查處了一大批案件。
仔細研究這些案件，可以發現其定性和處罰依據存在差異，像案例一和案例二反映出來的不同就非常明顯——山東省A市執法機關運用了《山東省消費者權益保護條例》，而該省B市執法機關卻按《山東省實施〈反不正當競爭法〉辦法》進行規制。從全國范圍來看，在法律適用方面，各地工商和市場監管部門對此類案件的規制主要有三種路徑：一是合同法系，二是消保法系，三是競爭法系。本文結合各地執法實踐，對辦理這類案件試作粗淺評述。
(一)從合同法系入手轉致其他法規
如圖所示，汽車經銷商一般是在汽車銷售合同或者在汽車消費貸款合同中制定格式條款，強制收取保險押金，這是一種明顯、直接的合同訂立行為。因此，筆者認為查辦此類案件，應當先從合同法系入手。
《合同違法行為監督處理辦法》第十一條明確規定：“經營者與消費者采用格式條款訂立合同的，經營者不得在格式條款中排除消費者下列權利……(六)消費者依法應當享有的其他權利。”經銷商在賣車合同或貸款購車合同中制定格式條款，強制消費者在自家店里購買保險，實際上是在格式條款中排除消費者按自己意愿通過其他方式或到其他地方購買保險產品的選擇權，明顯違反了上述禁止性規定。消費者完全可以通過線下，到其他經銷商或保險公司門店處購買；也可以通過網絡，在保險公司官網或第三方網站購買。通過不同方式、不同途徑，消費者可以貨比三家，自由選擇保險代理商、保險公司和保險產品。經銷商在合同中強迫消費者只能在其店內購買保險，明顯剝奪了消費者的選擇權。
對此類違法行為，《合同違法行為監督處理辦法》第十二條規定了對應罰則：“法律法規已有規定的，從其規定；法律法規沒有規定的，工商行政管理機關視其情節輕重，分別給予警告，處以違法所得額三倍以下，但最高不超過三萬元的罰款，沒有違法所得的，處以一萬元以下的罰款。”
由此可見，《辦法》的禁則和罰則都很完備，完全可以適用于此類案件，并轉致相關法律法規。需要注意的是，引用此《辦法》第十一條第(六)項時，需要闡明消費者依據哪部法律法規享有什么權利，或者說明被排除了何種具體權利，不能語焉不詳。在引用該《辦法》第十二條處罰時，需要闡明相關法律法規是否已有處罰條款，如有則應從其規定。
如在查處河北省邯鄲市華尚汽車銷售服務有限公司類似案件中，執法機關適用《合同違法行為監督處理辦法》，在定性時引用《消法》，指出當事人排除了消費者的選擇權。但因《消法》對這類違法行為的處罰條文不甚明確，故執法機關按“法律法規沒有規定”適用了該《辦法》的處罰條款。
再如，四川省執法機關在定性時，可轉致《四川省合同監督條例》第二十條“格式條款不得含有排除對方下列權利的內容：(一)選擇交易和服務的對象、數量、范圍和內容的權利”。該《條例》認定經銷商在格式條款中排除消費者選擇交易和服務對象的權利。因為該《條例》中沒有針對第二十條違法行為的處罰條款，此時可適用《合同違法行為監督處理辦法》的罰則。
當然，實踐中也有經銷商不是通過合同格式條款進行限定，而是口頭強制消費者交納保險押金，這種情況則不能適用上述《辦法》《條例》了。
(二)適用消保法系大膽規制
《消費者權益保護法》《侵害消費者權益行為處罰辦法》以及部分地方消保條例或實施辦法，共同構成了消保法系。消費者貸款購買汽車，本質上是消費行為；經銷商強制收取消費者的保險押金，實質上是消費侵權。因此，執法機關處理這類案件時，可優先適用消保法系。
“消費者有權自主選擇提供商品或者服務的經營者，自主選擇商品品種或者服務方式，自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務。”《消法》第九條第二款明確賦予消費者選擇權。該法第十六條第三款規定：“經營者向消費者提供商品或者服務，應當恪守社會公德，誠信經營，保障消費者的合法權益；不得設定不公平、不合理的交易條件，不得強制交易。”
上述兩款規定，是工商和市場監管部門制止強制收取保險押金、維護消費者合法權益的最有力武器。從執法實踐來看，湖北黃岡、隨州，河南鄭州、漯河，河北邯鄲等地執法機關都祭起法律利器，根據《消法》第九條第二款和第十六條第三款，認定相關經銷商設定不公平、不合理的交易條款，排除消費者的公平交易權和選擇權，屬強制交易行為。
至于罰則，這些執法機關都適用《消法》第五十六條。相比之下，湖北黃岡、隨州的做法更值得稱道——他們先發出責令整改通知書，責令經銷商限期按消費者的合理要求退還押金；限期過后，再對拒不退還的經銷商以故意拖延或者無理拒絕消費者退還費用的要求論處，最終適用第五十六條第(八)項“對消費者提出的修理、重作、更換、退貨、補足商品數量、退還貨款和服務費用或者賠償損失的要求，故意拖延或者無理拒絕的”規定處罰。這是一種精細執法。盡管這種處理方式增加了執法人力成本，但維權力度大、普法效果好，值得大力提倡。
有的地方適用《消法》第五十六條第(十)項“法律、法規規定的對損害消費者權益應當予以處罰的其他情形”處罰，但究竟是哪些法律法規、規定了哪些其他情形，處罰文書如果語焉不詳，就會缺乏說服力。這一規定更適合像河南等通過制定地方條例細化《消法》的地方。
也有一些地方，如陜西延安、山東臨沂的執法機關適用《侵害消費者權益行為處罰辦法》。該《辦法》第十二條規定：“經營者向消費者提供商品或者服務使用格式條款……不得作出含有下列內容的規定……(四)強制或者變相強制消費者購買和使用其提供的或者其指定的經營者提供的商品或者服務，對不接受其不合理條件的消費者拒絕提供相應商品或者服務，或者提高收費標準……”第十五條則明確了罰則。該《辦法》非常適用于規制強制收取保險押金的侵權行為，可操作性較強。它與《消法》的最大不同點在于處罰上限，前者是違法所得3倍以下最高不超過3萬元，后者是違法所得1至10倍或50萬元以下。
此外，山東、河南、四川等省頒布了地方消保條例，廣東、湖北等省制定《實施〈消費者權益保護法〉辦法》。這些地方條例或實施辦法基本上禁止經營者違背消費者意愿在銷售商品時附加其他條件，并明確了處罰內容，操作性也較強。執法機關應按照特別法優于普通法的原則準確適用。
(三)對適用競爭法系規制的探討
在實踐中，一些地方對經銷商強制收取保險押金的行為適用競爭法系進行處罰。
比如，河北有部分地區執法機關適用《反不正當競爭法》第十二條關于搭售的規定，以及《河北省反不正當競爭條例》第二十一條“經營者銷售商品或者提供服務，不得違背購買者的意愿搭售商品、提供服務或者對商品的價格、銷售地區和經營對象等進行不合理的限制”之規定來定性。
山東有地方執法機關認定此種行為違反了《山東省實施〈中華人民共和國反不正當競爭法〉辦法》第十八條“經營者在市場交易中，不得實施下列行為……(三)脅迫他人之間進行交易”之規定，構成涉嫌脅迫他人之間進行交易的違法行為。
另外，河南有地方執法機關曾將汽車經銷商認定為“其他依法具有獨占地位的經營者”，按《反不正當競爭法》《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中關于依法具有獨占地位的經營者不得限定他人購買其指定的經營者的商品的規定進行定性和處罰。
筆者不贊成適用競爭法系的調查方向和辦案思路，理由如下：一是立法宗旨有差異，《反不正當競爭法》開篇即明確為保護經營者和消費者的合法權益，這與消保法系保護消費者合法權益的宗旨有所不同。二是工商總局已取消品牌汽車經銷商備案制度，認定經銷商“依法具有獨占地位”的基礎不復存在。三是目前的消保法系完全能滿足查辦此類案件的需要，能很好地實現執法目的。相反，競爭法系因立法上的先天不足，對此類行為的規制顯得心有余而力不足。
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