山東臨沂25家會計師事務(wù)所壟斷協(xié)議案點評

案情簡介
經(jīng)國家工商總局授權(quán)，山東省工商局于2014年8月19日對臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會組織山東天元同泰會計師事務(wù)所有限公司臨沂分所等涉嫌達成、實施劃分銷售市場的壟斷協(xié)議行為進行立案調(diào)查，于2016年3月21日對涉案當事人作出行政處罰決定。
2012年12月至2013年5月，當事人與其他會計師事務(wù)所共同達成了《臨沂會計師事務(wù)所行業(yè)自律檢查標準》《業(yè)務(wù)檢查監(jiān)督辦法》《關(guān)于實行業(yè)務(wù)收入統(tǒng)籌的決議》《業(yè)務(wù)收入統(tǒng)籌及分配方案》《關(guān)于統(tǒng)籌款收交和分配的有關(guān)規(guī)定》等協(xié)議。其中，協(xié)議要求所有會員單位每月將臨沂本地實行業(yè)務(wù)報備的審計、驗資等相關(guān)業(yè)務(wù)收入交納至某專用銀行賬戶，再按照各會員單位以往年度收入占全體收入的市場份額和注冊會計師人數(shù)等指標，對各會員單位的當年收入進行重新分配。
自2013年6月開始，當事人通過銀行轉(zhuǎn)賬的形式向臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會專用銀行賬戶交納相關(guān)業(yè)務(wù)收入，其交納情況在每月全體會員單位會議上進行集體通報。收入?yún)R總后，再按照各個會員單位以往年度市場份額和注冊會計師人數(shù)等固定指標計算出各單位應(yīng)返還數(shù)額，經(jīng)臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會會長、監(jiān)事、審核組審簽后，通過銀行轉(zhuǎn)賬返還各會員單位。2013年10月，全體會員單位首次收到按固定指標劃分后的返還款，各會員單位和臨沂自律委員會在交納和返還相關(guān)收入時，雙方均開具收據(jù)并進行財務(wù)記賬。2014年6月至7月，會員單位經(jīng)多次協(xié)商，陸續(xù)收回了前期交納的剩余統(tǒng)籌款。
山東省工商局認為，當事人對臨沂所有會計師事務(wù)所相關(guān)業(yè)務(wù)市場收入重新統(tǒng)籌劃分，其行為違反了《反壟斷法》第十三條第（三）項之規(guī)定，構(gòu)成了分割銷售市場的行為。依據(jù)《反壟斷法》第四十六條第一款之規(guī)定，山東省工商局根據(jù)25個會計師事務(wù)所在涉案壟斷協(xié)議組織、達成和實施過程中的參與情況，決定將其分為三類分別處罰：
一是作為涉案壟斷協(xié)議的組織者。這部分當事人參與達成和實施了相關(guān)協(xié)議，有7家當事人，其作為臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會的會長單位，在組織、達成和實施涉案壟斷協(xié)議過程中起到了關(guān)鍵性作用。對其按照壟斷涉及業(yè)務(wù)銷售額的百分之三進行處罰。
二是參與涉案壟斷協(xié)議的達成和實施的10家當事人，參與達成和實施了涉案壟斷協(xié)議過程中，未在達成協(xié)議前明確提出反對意見，也不是協(xié)議的組織者，對其按照壟斷涉及業(yè)務(wù)銷售額的百分之二進行處罰。
三是參與達成和實施了涉案協(xié)議，但在達成協(xié)議前明確提出反對意見的7家當事人。這部分當事人雖然參與達成和實施了涉案壟斷協(xié)議，但在達成協(xié)議前明確提出反對意見，且在調(diào)查過程中積極配合各項工作，按照壟斷涉及業(yè)務(wù)銷售額的百分之一進行處罰。
山東省工商局依法對當事人作出了處以上一年度銷售額百分之一至百分之三罰款的處罰決定。
經(jīng)查，臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會并未進行社團法人登記，不具有主體資格，其涉案協(xié)議均由25家會計師事務(wù)所共同達成并實施，因此本案當事人分別為25家會計師事務(wù)所。
此外，本案在調(diào)查過程中，有兩家會計師事務(wù)所進行了企業(yè)注銷登記，因行政處罰主體已不存在，故山東省工商局對其余23家會計師事務(wù)所下達了行政處罰決定。
自2016年4月11日起，被處罰23個會員單位中的22個，分成三組，以同一訴訟理由提起復議和訴訟，其中7個單位向山東省人民政府提起行政復議，另外7個單位向國家工商總局提起行政復議，同時其余8個單位向濟南市歷下區(qū)人民法院提起行政訴訟。
山東省人民政府、國家工商總局和濟南市歷下區(qū)人民法院均維持了山東省工商局的行政處罰決定。之后，以上單位又就山東省人民政府和國家工商總局行政復議決定分別提起一審、二審訴訟，針對濟南市歷下區(qū)人民法院一審判決，向濟南市中級人民法院提起上訴。
這起壟斷協(xié)議行政處罰在一年零兩個月的時間里先后經(jīng)歷兩次復議、六次訴訟，最終，所有復議決定及法院判決均維持了山東省工商局的行政處罰決定。

行政復議+司法救濟 當事人窮盡一切法律救濟手段在反壟斷案件中非常罕有

發(fā)生在山東臨沂的這起涉及20余家會計師事務(wù)所通過行業(yè)自律協(xié)會，制訂《臨沂會計師事務(wù)所行業(yè)自律檢查標準》《關(guān)于實行業(yè)務(wù)收入統(tǒng)籌的決議》《業(yè)務(wù)收入統(tǒng)籌及分配方案》等協(xié)議來統(tǒng)籌分配收益的案件，自2014立案至今，在2016年由山東省工商局作出行政處罰決定后，經(jīng)過多次行政復議和法院裁決，終于塵埃落定。
案情本身并不復雜。具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者，以行業(yè)協(xié)會或任何其他形式的行業(yè)自律性組織作為共謀平臺，通過溝通、協(xié)調(diào)來實施聯(lián)合漲價、劃分市場、限定產(chǎn)量等排除、限制競爭的行為，屬于《反壟斷法》所指的典型的橫向壟斷協(xié)議，也被稱為卡特爾協(xié)議。
不管是歐盟、美國，還是中國，橫向壟斷協(xié)議均被認為是對競爭損害最為嚴重的非法壟斷行為，因而是監(jiān)管和打擊的重點領(lǐng)域。我國《反壟斷法》第十三條對橫向壟斷協(xié)議有專門規(guī)定。
雖然本案中，涉案的會計師事務(wù)所之間并沒有實施橫向壟斷協(xié)議中最典型的聯(lián)合限產(chǎn)等行為，但是，從本案具體情節(jié)看，臨沂地區(qū)的這20余家會計師事務(wù)所在其行業(yè)自律協(xié)會的組織下，將本來應(yīng)當自由競爭的審計、驗資等相關(guān)市場服務(wù)活動納入?yún)f(xié)會管理，對成員事務(wù)所取得的合法收入按照市場份額等指標進行二次分配。這種行為，不僅在微觀上侵害了成員會計師事務(wù)所的合法經(jīng)營權(quán)和企業(yè)財產(chǎn)權(quán)，更在宏觀上嚴重損害了臨沂地區(qū)的審計、驗資等相關(guān)市場的競爭秩序。
這一作法使得臨沂地區(qū)的驗資、審計等相關(guān)市場的競爭機制不再發(fā)揮作用，成員事務(wù)所完全或極大地擺脫了競爭壓力，不再致力于通過提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和降低價格來取得或保持市場優(yōu)勢，相關(guān)市場無法保持有效競爭，市場也就失去了合理配置資源和實現(xiàn)社會福利最大化的動力。
同時，競爭機制被損害使得相關(guān)實體產(chǎn)業(yè)不得不接受價高質(zhì)低的審計、驗資等服務(wù)，從而對與審計、驗資等活動相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)造成損害。因此，此行為具有核心卡特爾行為的一切主體特征和嚴重危害性，無疑應(yīng)當被列入橫向壟斷協(xié)議的規(guī)制范圍內(nèi)。
雖然，對這一行為不論是依據(jù)《反壟斷法》第十三條第三款“分割銷售市場或者原材料采購市場”的規(guī)定，將其認定為一種分割銷售市場的行為進行規(guī)制和處罰，還是通過運用第十三條第六款兜底條款“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認定的其他壟斷協(xié)議”來定性處罰，理論界還有一定的分歧；但是，對臨沂地區(qū)這20余家會計師事務(wù)所在自律協(xié)會的組織下實施的這些行為應(yīng)當被認定為橫向壟斷協(xié)議這一問題，學界是沒有分歧的。
本案中一個關(guān)鍵角色就是一家名為“臨沂市注冊會計師行業(yè)自律委員會”的行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的組織（以下簡稱為“自律委員會”）。臨沂地區(qū)的這20余家會計師事務(wù)所正是在這個“自律委員會”的組織下，才達成了一系列協(xié)議并實施統(tǒng)籌分配收入的非法活動的。
對于行業(yè)協(xié)會，我國《反壟斷法》有專門規(guī)定，要求行業(yè)協(xié)會加強行業(yè)自律，引導本行業(yè)的經(jīng)營者依法競爭，維護市場競爭秩序，不得組織本行業(yè)的經(jīng)營者從事本章禁止的壟斷行為。事實上，不僅在我國，在歐盟、美國，行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的組織歷來都是《反壟斷法》監(jiān)管的重點。美國反托拉斯法歷史上有一個非常有名的紅木協(xié)會案，就是一起由行業(yè)協(xié)會主導的成員企業(yè)互通消息、共謀市場的典型案件。
如今，行業(yè)協(xié)會的問題在我國尤其嚴重。由于歷史原因，在我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌過程中，很多行業(yè)協(xié)會從建立到運轉(zhuǎn)都具有半官方的身份，雖然目前行業(yè)協(xié)會正在由原來的半官方性質(zhì)向市場中完全的行業(yè)自律組織轉(zhuǎn)型，但長久以來形成的工作方式使其特別容易成為橫向壟斷協(xié)議產(chǎn)生的溫床。雖然《反壟斷法》實施至今已近十年，但不少行業(yè)協(xié)會對《反壟斷法》的規(guī)制并不理解，甚至個別行業(yè)協(xié)會至今不知曉其組織成員企業(yè)共謀漲價和劃分銷售區(qū)域等行為是違反《反壟斷法》的。這也從一個側(cè)面表明，在我國，競爭文化的培育任重而道遠。
此外，本案中最引人關(guān)注的是因涉案被處罰的23家會計師事務(wù)所在拿到山東省工商局作出的行政處罰決定書后，自2016年4月起，其中的22家，委托同一律師，分成三組，以同一訴訟理由提起復議和訴訟，尋求不同途徑的法律救濟。其中，7家會計師事務(wù)所向山東省人民政府提起行政復議，另外7家向國家工商總局提起行政復議，余下8家則直接向濟南市歷下區(qū)人民法院提起行政訴訟。山東省人民政府、國家工商總局和濟南市歷下區(qū)人民法院均維持了山東省工商局的行政處罰決定。
之后，以上單位又就山東省人民政府和國家工商總局行政復議決定分別提起一審、二審訴訟，以及針對濟南市歷下區(qū)人民法院一審判決，向濟南市中級人民法院提起上訴。最終，所有復議決定及法院判決均維持了山東省工商局的行政處罰決定。
一起壟斷案件在行政處罰初裁決定作出之后，能夠在一年多的時間里先后經(jīng)歷兩次復議、六次訴訟，窮盡一切法律救濟手段，這在我國自2008年《反壟斷法》開始實施至今的9年多的時間里，是非常罕有的情形。
由于反壟斷法律本身的特點，反壟斷行政執(zhí)法機關(guān)在反壟斷法律的實施過程中扮演著非常重要的角色，享有很大的發(fā)起調(diào)查、查處非法壟斷行為的權(quán)力。也正因為這樣，我國《反壟斷法》為涉案企業(yè)設(shè)定了各種保護其合法權(quán)益的救濟方法，主要有行政復議和司法救濟。但在現(xiàn)實中，很少出現(xiàn)一個案件的涉案企業(yè)窮盡所有法律救濟手段的情況。
本案中，被處罰的會計師事務(wù)所分批通過不同渠道尋求法律救濟，同時向不同的行政復議機關(guān)提出復議，向人民法院提起行政訴訟。而所有的復議和法院判決最后都完全維持了山東省工商局的行政處罰決定。這不僅反映出山東省工商局在對反壟斷法律實體理念的把握上十分精準，業(yè)務(wù)素質(zhì)高；更說明本案發(fā)起調(diào)查、進行調(diào)查和作出處罰決定的過程中，行政執(zhí)法機構(gòu)嚴格遵循了相關(guān)法律法規(guī)的程序性要求，特別是其中的立案、聽證、作出處罰等環(huán)節(jié)完全依法定程序進行。
另外，要注意到，人民法院對于本案采取的是既審程序也審實體的全面審查方式。這為我們帶來進一步的思考，未來我國反壟斷行政執(zhí)法如何與法院司法進一步完善相互間的制度銜接，在公平和效率間實現(xiàn)雙贏。