投訴、舉報(bào)、信訪、執(zhí)法監(jiān)督案件處理研究
案 情舉報(bào)人甲通過掛號(hào)信向乙市工商局郵寄了投訴舉報(bào)書，投訴舉報(bào)丙市某化妝品有限公司存在違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，請(qǐng)求調(diào)解并查處。乙市工商局2015年8月19日告知甲受理舉報(bào)，2015年8月31日告知甲將此案移交給對(duì)違法行為具有管轄權(quán)的丙市工商局處理，丙市工商局沒有依法處理并作出答復(fù)。2016年12月18日，甲依據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第二條、第四條和《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》第二條、第三條、第四條、第十七條、第十八條及《廣告法》第五十三條第二款的規(guī)定，向乙市工商局的上級(jí)機(jī)關(guān)丁省工商局提交了《關(guān)于下級(jí)工商機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的監(jiān)督申請(qǐng)及舉報(bào)書》，再次投訴舉報(bào)并申請(qǐng)監(jiān)督，希望責(zé)令丙市工商局在特定期限內(nèi)依法履職。丁省工商局2016年12月26日作出信訪事項(xiàng)不予受理告知書，告知甲其反映的問題按照《信訪條例》規(guī)定屬于通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決，工商機(jī)關(guān)不予受理。
焦 點(diǎn)
一、本案中的申請(qǐng)監(jiān)督、投訴、舉報(bào)行為，是否屬于國(guó)務(wù)院《信訪條例》調(diào)整范疇?
二、超出法定救濟(jì)時(shí)間無法通過法定途徑解決的案件，是否可以通過信訪途徑予以解決?
三、行政相對(duì)人是否有要求行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)依法查清事實(shí)進(jìn)行處理和獲得答復(fù)的權(quán)利?
四、執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)未得到保障的，舉報(bào)人能以行政不作為或不當(dāng)行為侵犯舉報(bào)人的監(jiān)督權(quán)為由，提起行政復(fù)議或行政訴訟嗎?
分 析
一、本案中的申請(qǐng)監(jiān)督、投訴、舉報(bào)行為，是否屬于國(guó)務(wù)院《信訪條例》調(diào)整范疇?
在本案中，舉報(bào)人甲的申請(qǐng)監(jiān)督、投訴、舉報(bào)行為不屬于國(guó)務(wù)院《信訪條例》調(diào)整范疇。投訴、舉報(bào)、申請(qǐng)監(jiān)督、信訪是公民、法人和其他組織維護(hù)自身權(quán)益、反映問題、提出意見的合法途徑，但這四種途徑的法律依據(jù)不同，在日常執(zhí)法工作中不能混同，處理程序更不能混合適用，否則易導(dǎo)致具體行政行為違法。
工商機(jī)關(guān)處理投訴的法律依據(jù)是《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第十五條的規(guī)定。有管轄權(quán)的工商行政管理部門自收到消費(fèi)者投訴之日起7個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)予以處理并告知投訴人。
工商機(jī)關(guān)處理舉報(bào)的法律依據(jù)是《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十七條、第十九條和第五十八條的規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)予以核查，特殊情況下，可以延長(zhǎng)至15個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案。對(duì)于不予立案的舉報(bào)，應(yīng)將結(jié)果告知具名舉報(bào)人。對(duì)舉報(bào)所涉及的違法行為作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知具名舉報(bào)人。
工商機(jī)關(guān)處理執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)的法律依據(jù)是《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》第五條和第十八條的規(guī)定。對(duì)于當(dāng)事人認(rèn)為行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政行為不合法、不適當(dāng)而申請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督的，上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)核查后，發(fā)現(xiàn)下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不履行、違法履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見，并可以向下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)出執(zhí)法監(jiān)督通知書，督促其及時(shí)糾正，必要時(shí)可以直接作出糾正的決定。下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法監(jiān)督通知書規(guī)定的期限內(nèi)執(zhí)行，并于執(zhí)行完畢后10日內(nèi)向上級(jí)工商管理機(jī)關(guān)報(bào)告執(zhí)行結(jié)果。
工商機(jī)關(guān)處理信訪案件的法律依據(jù)是《信訪條例》第二十二條的規(guī)定。對(duì)于信訪工作機(jī)構(gòu)收到的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況在15日內(nèi)對(duì)信訪信件進(jìn)行處理。對(duì)符合《信訪條例》第十四條第一款規(guī)定并屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延。對(duì)不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機(jī)關(guān)提出，不能自行轉(zhuǎn)給同級(jí)或下級(jí)機(jī)關(guān)辦理。對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。
二、超出法定的救濟(jì)時(shí)間，無法通過法定途徑解決的案件，是否可以通過信訪途徑予以解決?
在現(xiàn)行法律、法規(guī)的框架下，超出法定的救濟(jì)時(shí)間，無法通過法定途徑解決的案件，可以通過信訪途徑予以解決。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪屬于反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪與訴訟等法律救濟(jì)途徑不同?！缎旁L條例》并沒有將超出復(fù)議、訴訟等法定申請(qǐng)期限的實(shí)際問題的救濟(jì)途徑排除在外，而且超出復(fù)議、訴訟等法定申請(qǐng)期限的實(shí)際問題已經(jīng)不能通過法定途徑解決，只能通過信訪途徑解決。
需要注意的是，根據(jù)《信訪條例》第三十四條、第三十五條的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)于信訪事項(xiàng)處理意見不服的，不能再提起行政復(fù)議或行政訴訟，只能向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查。對(duì)于復(fù)核意見不服，仍以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。
三、行政相對(duì)人是否有要求行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)依法查清事實(shí)進(jìn)行處理和獲得答復(fù)的權(quán)利?
執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)是《憲法》第四十一條和《廣告法》第五十三條等法律賦予公民的權(quán)利，任何公民均有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在依法查清事實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行處理。
工商機(jī)關(guān)涉及執(zhí)法監(jiān)督的主要依據(jù)有《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第四條、第八十條至第八十二條和《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》第二條至第五條及第十七條至第十八條。上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不履行、違法履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出糾正意見，下級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)向上級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)報(bào)告執(zhí)行結(jié)果?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定公民申請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督的時(shí)限和上級(jí)機(jī)關(guān)啟動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督程序的時(shí)限。
四、執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)未得到保障的，舉報(bào)人能以行政不作為或不當(dāng)行為侵犯了舉報(bào)人的監(jiān)督權(quán)為由，提起行政復(fù)議或行政訴訟嗎?
執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)權(quán)未得到保障的，當(dāng)事人不能以行政不作為或不當(dāng)行為侵犯舉報(bào)人監(jiān)督權(quán)為由，提起行政復(fù)議或行政訴訟。
《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》均規(guī)定了提起行政復(fù)議、行政訴訟的時(shí)限和條件，其中包括所訴事項(xiàng)與當(dāng)事人存在直接利害關(guān)系，即所訴事項(xiàng)直接侵害當(dāng)事人的合法利益。現(xiàn)行法律法規(guī)沒有限定申請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督的時(shí)限和條件，如果允許當(dāng)事人以不服行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督處理結(jié)果為由隨意提起行政復(fù)議或行政訴訟，勢(shì)必造成行政機(jī)關(guān)的行政成本無限度損耗，即使行政機(jī)關(guān)最終勝訴，其付出的巨大成本是無法挽回的。
執(zhí)法監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我糾錯(cuò)程序。參照《行政訴訟法》第十三條第(三)項(xiàng)的規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟，這體現(xiàn)了內(nèi)部程序不應(yīng)受外來干預(yù)的原則。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)于執(zhí)法監(jiān)督事項(xiàng)處理不服的，亦無權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟。
當(dāng)事人對(duì)于認(rèn)為涉及公共利益的執(zhí)法監(jiān)督結(jié)果不服的，可以依據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，向人民檢察院申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓嬖V訟。
立法建議
一是明確執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)?zhí)岢龅臅r(shí)限、條件，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督的時(shí)限，向當(dāng)事人作出答復(fù)的時(shí)限。
二是明確規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)向哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出執(zhí)法監(jiān)督申請(qǐng)。
三是規(guī)定提起信訪申請(qǐng)的最長(zhǎng)時(shí)限，超出最長(zhǎng)時(shí)限的信訪事項(xiàng)不再受理。對(duì)于超出復(fù)議、訴訟時(shí)效的案件提出信訪申請(qǐng)的，信訪機(jī)構(gòu)不予受理。
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