公用企業濫用市場支配地位的規制特點
2017年2月，國家工商總局公布了江蘇省工商局對吳江華衍水務有限公司（以下簡稱華衍公司）的處罰決定，認定其濫用市場支配地位的行為成立，責令其停止違法行為并處以2100余萬元的罰款。國家工商總局《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》第二條將公用企業的范圍規定為“涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者”。本案當事人華衍公司從事的業務領域屬于該條規定的供水行業，這是一起典型的公用企業濫用市場支配地位案件。筆者結合此案，談談公用企業濫用市場支配地位的規制特點。
市場支配地位（即壟斷力）的認定以相關市場的界定為前提，后者包括相關商品市場和相關地域市場的界定。在公用企業濫用市場支配地位的認定中，相關地域市場的界定應成為重點，這是由公用企業及其所屬行業的經濟特性決定的。
公用企業所處的行業如供電、供熱、供水等領域，通常具有規模經濟和網絡經濟的特點。前者是指隨著產出擴大會導致平均成本降低，后者是指一種產品由單一服務商提供的成本要低于兩個或兩個以上服務商提供。規模經濟與網絡經濟的特征使公用企業所處行業具有經濟學上的自然壟斷特性。自然壟斷的經濟特性體現在經營管理中，便是該行業在一定區域內只能或者只宜由一家經營者從事相關業務，否則會造成資源浪費。例如在供氣行業中，輸油、輸氣管道的建設是必不可少的，如果在該領域完全開放競爭，可能造成輸送管道等基礎設施的重復建設，不符合經濟效率的基本原則。因此就相關市場而言，相關地域市場的大小決定了公用企業壟斷力的適用范圍。
本案當事人華衍公司通過與吳江市人民政府簽訂吳江市區域供水特許經營協議，獲得吳江行政區域內30年的供水特許獨家經營權，因此可以判定相關地域市場為蘇州市吳江區行政所轄地域范圍。如前所述，由于華衍公司所處行業的自然壟斷特性，使其成為吳江區唯一的經營者，具備該區域供水服務市場的支配地位。
反競爭效果的審慎考量
在判定公用企業濫用市場支配地位時，除了對搭售、附加不合理交易條件等具體行為依據《反壟斷法》第十七條進行認定之外，還應注重對反競爭效果的審慎考量，具體包括以下幾個方面：
（一）是否削弱了應有的競爭
如前所述，供水行業由于其自然壟斷的特殊性，由一個或者少數幾個經營者提供相應服務往往經濟效率更高，但這并不代表該行業的所有服務或所有階段都適用該原則。自然壟斷特性隨著時間和科學技術的變化可能逐步減弱甚至完全消除。有學者認為，以往需要大規模生產的供熱供電企業，現在即使是家庭生產規模都可能是經濟的。同時，公用企業某些環節的自然壟斷性也已隨著實踐發展減弱或完全不存在了，因此引入競爭成為通行做法。例如在德國鐵路改革中，就采取了全國鐵道網絡與客運、貨運等運輸經營業務相分離的方式，前者的維護、維修以及管理等工作由專門公司負責，后者則開放市場競爭，只是在使用鐵道提供相關服務時需支付使用費?；A設施和經營服務相分離的方式是公用企業引入競爭的重要手段。
此外，公用行業引入競爭也與當前民營化的趨勢相符。民營化的直接結果便是傳統上由政府承擔的公用事業領域更多地交由私人部門來承擔，當前的PPP（Private and Public Partnership，現行政策文件表述為政府與社會資本合作）熱潮正是民營化的重要表現形式。本案中的華衍公司正是通過PPP的主要模式——特許經營方式獲得的供水服務經營權。國家正以各類政策文件鼓勵企業通過參股、獨資、特許經營等方式推動公用事業、基礎設施領域的建設，如國務院于2015年發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。
因此，在對公用企業進行反壟斷規制時，是否削弱應有競爭是重要考量因素。具體到本案，華衍公司通過特許經營方式獲得供水服務市場獨家經營權，符合法律法規規定和特許經營協議約定，但供水設施的設計、施工等領域是開放競爭的，用戶有權自主選擇。華衍公司在提供供水服務的同時要求用戶必須接受其指定的公司設計和安裝供水設施，無疑削弱了另一市場上應有的競爭，產生了排除、限制競爭的效果。
（二）杠桿原理的合理運用
本案處罰決定書中強調，《城市供水條例》《江蘇省城鄉供水管理條例》分別對供水、二次供水的設計、施工和材料設備標準作出了規范，但均未規定必須由供水企業或其指定企業設計、施工，也沒有規定必須使用何種品牌或者哪個公司的材料設備。因此，華衍公司事實上借助其在供水服務市場中的支配地位，通過附加不合理條件的方式影響供水配套設施以及相應工程建設市場的競爭。
在判定此類行為是否屬于排除、限制競爭時會涉及杠桿原理的適用。杠桿原理是《反壟斷法》中搭售認定的重要理論，通常是指企業運用其在一個相關市場中的壟斷力量來獲得另一個相關市場中的壟斷力量，從而使得該企業在兩個市場都具有壟斷地位，因此該行為是違法的。杠桿原理最早誕生于美國，在經典的1979年柯達案中，第二巡回法院認為，企業如果利用它在一個市場上的壟斷地位去獲得另一個市場上的競爭優勢，那么即使其沒有壟斷另一個市場的目的，也違反了《謝爾曼法》第二條的規定。其基本要求包括：企業在一個相關市場中具有支配地位；通過搭售、捆綁、拒絕交易等行為在利用主市場支配地位的同時，將這種支配地位擴大到附屬市場中；企業的該行為影響到另一市場中的競爭，并產生了實質性的反競爭效果。因此，杠桿原理本質是壟斷力量的延伸，其判定的關鍵在于是否會影響到另一市場的競爭。
杠桿原理曾受到芝加哥學派的質疑，他們通過經濟模型的建構，認為將兩個市場的產品捆綁銷售，最終會造成需求減少，從而導致其無法同時獲得兩個市場上的壟斷利潤。但這種理論同樣遭受質疑，因為從企業策略來看，搭售等行為不一定是為了獲得壟斷利潤，企業可以放棄短期利益而做長期收益準備?？梢姼軛U原理有其理論基礎，但需要合理運用。
（三）對用戶或者消費者合法權益的保護
我國《反壟斷法》將“維護消費者的利益”明確規定在第一條的立法目的中，保護消費者利益也是國家競爭政策的最終目標之一，因此進行反競爭效果評估時應著重考察該因素。公用企業由于其生產經營的特殊性，有可能損害消費者自主選擇權、公平交易權。具體到本案，由于華衍公司是供水服務市場的唯一經營者，所有用戶用水均須向其申請，作為用戶的房地產公司原本希望自主采購市場上符合標準的設備以減少成本，但迫于當事人的市場支配地位，最終接受指定的施工單位，顯然是對用戶自主選擇權的侵害。
反壟斷執法與行業監管的協調
公用企業所處行業通常都有相應的行業監管制度，如本案中的供水行業既要接受如《城市供水條例》等行業監管法規的調整，也要接受《反壟斷法》的規制。反壟斷執法與行業監管分別有其合理性和必要性，不可偏廢，應從以下幾方面協調二者關系。
1.管轄權限的劃分。在確?！斗磯艛喾ā菲毡檫m用的總體原則下，反壟斷執法與行業監管應各自發揮其優勢，就不同類型的案件明晰各自的調查執法權限，如反壟斷執法機構在判定某行為是否違反《反壟斷法》時，需要依賴行業監管機構對專業信息的及時披露。
2.協商機制的建立。反壟斷機構與行業監管機構由于在目的、任務以及信息掌握等方面有明顯差別，因此建立有效的協商機制十分重要。協商機制在國外已有較為成熟的經驗，如德國反壟斷機構在行業監管機構決策時可以提供相關意見，監管機構的決策盡力與該意見保持一致。
3.充分的信息交流。雙方在調查和執法過程中應就相關意見和信息充分交流，包括案件調查取證、消費者投訴情況、行業最新信息、案件處理意見等。當然，對涉及企業商業秘密的信息共享應當慎重。
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