對(duì)抽檢報(bào)告在食品安全案件中適用規(guī)則的思考

食品安全監(jiān)督抽檢是發(fā)現(xiàn)查處違法食品、打擊食品安全違法行為的重要手段。要確保行政處罰決定在行政復(fù)議和訴訟中經(jīng)得起檢驗(yàn)，就必須重視檢驗(yàn)報(bào)告在食品安全案件中的適用原則，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督抽檢環(huán)節(jié)的程序規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮食品安全監(jiān)督抽檢的重要作用。


 
 
案  情
    
2016年12月16日，福建省廈門(mén)市H區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局接到上級(jí)機(jī)關(guān)下發(fā)的食品安全監(jiān)督抽檢報(bào)告。該報(bào)告顯示，A公司生產(chǎn)的碳烤魷魚(yú)絲菌落總數(shù)、大腸菌群項(xiàng)目不符合《GB10144-2005動(dòng)物性水產(chǎn)干制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》要求，檢驗(yàn)結(jié)論為不合格。H區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局依法向A公司送達(dá)檢驗(yàn)報(bào)告，正式立案調(diào)查，作出沒(méi)收A公司違法所得、罰款8.6萬(wàn)元的行政處罰決定。A公司就案件抽檢標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則提出異議，申請(qǐng)復(fù)議。
    
經(jīng)審理，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，被申請(qǐng)人廈門(mén)市H區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局在將抽檢報(bào)告作為案件定性的唯一證據(jù)的情況下，未對(duì)申請(qǐng)人A公司提出異議的抽檢標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再核實(shí)和認(rèn)定，導(dǎo)致適用新舊標(biāo)準(zhǔn)得出的抽檢結(jié)論完全相反，對(duì)當(dāng)事人顯失公平。后經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解，被申請(qǐng)人廈門(mén)市H區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局主動(dòng)撤銷(xiāo)行政處罰決定。
    
爭(zhēng)議焦點(diǎn)
    
一、新舊抽檢標(biāo)準(zhǔn)適用的差異
    
本案中，A公司生產(chǎn)的碳烤魷魚(yú)絲的抽樣日期為2016年10月31日，檢測(cè)報(bào)告簽發(fā)日期為2016年12月13日，其中菌落總數(shù)及大腸菌群項(xiàng)目的檢驗(yàn)依據(jù)為2005年10月1日實(shí)施的《GB 10144-2005 動(dòng)物性水產(chǎn)干制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。替代上述標(biāo)準(zhǔn)的《GB 10136-2015動(dòng)物性水產(chǎn)制品》于2016年11月13日開(kāi)始實(shí)施，新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施時(shí)間早于涉案檢驗(yàn)報(bào)告的簽發(fā)時(shí)間，對(duì)于熟制動(dòng)物性水產(chǎn)制品的菌落總數(shù)和大腸桿菌項(xiàng)目未作出要求。據(jù)此，A公司在復(fù)議申請(qǐng)中提出，涉案批次的碳烤魷魚(yú)絲應(yīng)適用新標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為合格。
    
針對(duì)這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)，辦案機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在三種不同觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，涉案食品不合格。被抽檢的碳烤魷魚(yú)絲生產(chǎn)日期為2016年10月23日，抽樣日期為2016年10月31日，兩者均在《GB 10144-2005動(dòng)物性水產(chǎn)干制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施期間內(nèi)，因此應(yīng)當(dāng)適用舊標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為不合格食品。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，涉案食品合格。被抽檢的碳烤魷魚(yú)絲雖然在舊標(biāo)準(zhǔn)適用期限內(nèi)抽檢，但抽檢結(jié)論在新標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施后作出，參照“從舊兼從輕”的原則，抽檢單位在新標(biāo)準(zhǔn)頒布后作出的結(jié)論應(yīng)該適用新標(biāo)準(zhǔn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，涉案食品合格。新標(biāo)準(zhǔn)在案件查辦期間已經(jīng)適用，應(yīng)當(dāng)從有利于當(dāng)事人的角度采用較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)判定產(chǎn)品質(zhì)量，作出不予處罰的決定。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。
    
《立法法》第九十三條明確規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是衛(wèi)生部門(mén)制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，依此作出的行政行為直接影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循法律適用的基本原則具體實(shí)施。我國(guó)自2016年11月13日起放寬對(duì)碳烤魷魚(yú)絲菌落總數(shù)和大腸桿菌項(xiàng)目的要求，辦案機(jī)關(guān)在判斷企業(yè)產(chǎn)品是否合格時(shí)，不能單純依據(jù)抽檢報(bào)告作出決定。
    
在本案中，第二種觀點(diǎn)和第三種觀點(diǎn)都主張對(duì)本案當(dāng)事人A公司不予處罰。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要檢驗(yàn)報(bào)告能夠在舊標(biāo)準(zhǔn)適用期間作出產(chǎn)品不合格的認(rèn)定，就可以依據(jù)涉案檢驗(yàn)報(bào)告作出處罰。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，即使抽檢報(bào)告是在舊標(biāo)準(zhǔn)適用期間作出，但新標(biāo)準(zhǔn)在立案處理期間已施行，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“從舊兼從輕”的原則從有利于當(dāng)事人的角度來(lái)判定產(chǎn)品是否合格。
    
2004年最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定，但適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的除外。《福建省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第八條規(guī)定，一個(gè)違法行為同時(shí)違反不同效力層級(jí)的數(shù)個(gè)法律規(guī)范的，在適用法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守從舊兼從輕原則。
    
食品安全標(biāo)準(zhǔn)雖然沒(méi)有達(dá)到法律、法規(guī)層級(jí)，但作為行政部門(mén)制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)遵循這一適用原則。因此，違法行為追溯期限的起止不能只考慮舊標(biāo)準(zhǔn)適用時(shí)段是否涵蓋該行為或抽檢結(jié)論出具的時(shí)點(diǎn)，而應(yīng)延續(xù)到立案審查期間，選擇適用對(duì)當(dāng)事人更有利的標(biāo)準(zhǔn)。
    
二、本案中抽檢報(bào)告的證據(jù)瑕疵
    
在本案中，檢驗(yàn)報(bào)告有兩個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)。一是檢驗(yàn)結(jié)論出具時(shí)間超期。根據(jù)《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》第二十六條第二款的規(guī)定，承檢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到樣品之日起20個(gè)工作日內(nèi)出具檢驗(yàn)報(bào)告；食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)與承檢機(jī)構(gòu)另有約定的，從其約定。涉案產(chǎn)品抽樣日期為2016年10月31日，送達(dá)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的日期為2016年11月5日，報(bào)告簽發(fā)日期為2016年12月13日，檢驗(yàn)周期歷時(shí)27個(gè)工作日，超過(guò)法定期限。二是本案中抽檢不合格項(xiàng)目為菌落總數(shù)和大腸桿菌超標(biāo)，根據(jù)《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》第三十七條第一款的規(guī)定，檢驗(yàn)結(jié)論顯示微生物指標(biāo)超標(biāo)的不得申請(qǐng)復(fù)檢。
    
這兩個(gè)問(wèn)題在日常抽檢工作中比較常見(jiàn)。實(shí)踐中，部分抽檢機(jī)構(gòu)任務(wù)重，無(wú)法在法定期限內(nèi)出具抽檢結(jié)果。產(chǎn)品微生物指標(biāo)容易因環(huán)境、時(shí)間等客觀因素發(fā)生變化，如果此類案件只依據(jù)抽檢結(jié)果作出處罰，不利于執(zhí)法人員查找生產(chǎn)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》關(guān)于抽檢微生物指標(biāo)不合格不予復(fù)檢的規(guī)定，容易引起當(dāng)事人復(fù)議、訴訟。《食品安全法》第八十八條賦予食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者復(fù)檢的權(quán)利，《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》卻對(duì)當(dāng)事人的復(fù)檢權(quán)利作出了限制性規(guī)定，兩者存在沖突。筆者認(rèn)為，此類抽檢報(bào)告證明效力有限，不能作為直接處罰的依據(jù)，只能作為案源線索。處理此類案件時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)結(jié)合生產(chǎn)廠家的現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境和其他批次產(chǎn)品的抽檢結(jié)果，綜合判斷廠家的生產(chǎn)條件是否達(dá)標(biāo)。
    
思  考
    
一、對(duì)食品案件中的檢驗(yàn)報(bào)告應(yīng)進(jìn)行形式審查
    
1.形式審查是法定義務(wù)
    
在實(shí)踐中，很多執(zhí)法人員認(rèn)為抽檢報(bào)告是第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)科學(xué)檢測(cè)后出具的，具有較高的權(quán)威性，傾向于將此類證據(jù)作為主要證據(jù)，卻忽略了對(duì)程序或形式的二次審查。筆者認(rèn)為，在檢測(cè)方法等專業(yè)事項(xiàng)上，執(zhí)法人員無(wú)法對(duì)檢測(cè)結(jié)果提出異議，但對(duì)于抽檢報(bào)告的形式要件負(fù)有審查的義務(wù)。
    
根據(jù)《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第三十五條設(shè)置的合議審查制度以及《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況作出規(guī)定。這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法中搜集的證據(jù)材料本身就具有復(fù)核的義務(wù)。如果忽略對(duì)檢驗(yàn)報(bào)告的形式審查，很有可能在行政訴訟中處于不利的地位。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十五條規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的合法性：（1）證據(jù)是否符合法定形式；（2）證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；（3）是否有影響證據(jù)效力的其他違法情形。該條款明確了對(duì)不符合程序規(guī)定的證據(jù)的排除。
    
2.形式審查可以及時(shí)彌補(bǔ)證據(jù)瑕疵
    
審查檢驗(yàn)報(bào)告的形式要件，可以有效彌補(bǔ)一些不影響實(shí)體結(jié)論的瑕疵。例如，因筆誤打錯(cuò)品名的檢驗(yàn)報(bào)告可以由檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)采取有效的補(bǔ)正措施，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可對(duì)超期作出檢驗(yàn)結(jié)論的抽檢報(bào)告作情況說(shuō)明。對(duì)明顯有瑕疵的檢驗(yàn)報(bào)告，應(yīng)及時(shí)向檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)反饋，建議完善抽檢流程。例如，因超期出具檢驗(yàn)報(bào)告導(dǎo)致當(dāng)事人產(chǎn)品過(guò)保質(zhì)期失去復(fù)檢權(quán)利。
    
當(dāng)然，這并不是否定檢驗(yàn)報(bào)告的價(jià)值，在一些特殊案件中，存在瑕疵的檢驗(yàn)報(bào)告可以作為輔證支持違法事實(shí)的認(rèn)定。例如，在超范圍添加食品添加劑案件中，雖然檢驗(yàn)報(bào)告超期出具、超期送達(dá)，但送達(dá)后并不影響當(dāng)事人的復(fù)檢權(quán)利，且執(zhí)法人員通過(guò)投料記錄、員工筆錄等其他證據(jù)證實(shí)了企業(yè)存在超范圍添加食品添加劑的行為。在這種情形下，檢驗(yàn)報(bào)告存在程序瑕疵，但因執(zhí)法人員通過(guò)其他客觀證據(jù)證實(shí)了當(dāng)事人的違法行為，因此具有一定證據(jù)效力。
    
二、檢驗(yàn)指標(biāo)應(yīng)區(qū)別對(duì)待
    
我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要包括感官指標(biāo)、理化指標(biāo)、微生物指標(biāo)。其中微生物指標(biāo)極易受到外部環(huán)境的干擾，如產(chǎn)品的菌落總數(shù)在極高溫度和極低溫度下存放后，檢測(cè)結(jié)果會(huì)截然不同。因此，此類指標(biāo)如果單純依據(jù)抽檢報(bào)告的結(jié)論對(duì)生產(chǎn)廠家進(jìn)行處罰，比較容易作出錯(cuò)誤決定。目前，《福建省食品安全條例》已強(qiáng)制要求食品生產(chǎn)企業(yè)建立出廠產(chǎn)品留樣制度。筆者認(rèn)為，此類指標(biāo)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)檢查和企業(yè)留樣環(huán)節(jié)產(chǎn)品的微生物指標(biāo)來(lái)進(jìn)行綜合判斷，通過(guò)不同環(huán)節(jié)的樣本數(shù)量來(lái)確保結(jié)論的代表性。理化指標(biāo)的抽檢結(jié)果受外界干擾的可能性較小，且當(dāng)事人依法享有申請(qǐng)復(fù)檢權(quán)，因此在抽檢程序合法的情況下可以作為行政處罰的主要依據(jù)。
    
三、抽檢案件應(yīng)結(jié)合實(shí)際或可能造成的危害后果作出處理
    
我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)建立較晚，很多指標(biāo)尚在不斷更新和完善中，標(biāo)準(zhǔn)制定水平落后于企業(yè)的食品研發(fā)水平，指標(biāo)和指標(biāo)之間存在交叉矛盾情形，一些具有地域特色的傳統(tǒng)食品或新型食品無(wú)法套用現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)。
    
例如，某企業(yè)生產(chǎn)的原汁燒仙草經(jīng)抽檢霉菌超標(biāo)，該產(chǎn)品沒(méi)有專用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，主要產(chǎn)地廣西只有地方標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自行套用了《GB/T29602固體飲料》，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均未對(duì)霉菌作出檢測(cè)要求。抽檢機(jī)構(gòu)根據(jù)產(chǎn)品用途性狀判定產(chǎn)品適用標(biāo)準(zhǔn)，采用了更為嚴(yán)格的《GB7101-2015飲料》標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)霉菌等微生物指標(biāo)有較高要求，因此企業(yè)產(chǎn)品抽檢結(jié)論為不合格。實(shí)際上，該企業(yè)生產(chǎn)的原汁燒仙草非即食類產(chǎn)品，需要經(jīng)過(guò)煮沸、冷藏等環(huán)節(jié)才能食用，不存在霉菌類超標(biāo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。在此類對(duì)抽檢標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議的案件中，應(yīng)結(jié)合可能產(chǎn)生的危害后果來(lái)認(rèn)定產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)督促企業(yè)尋找或自行擬定生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)備案。
 
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