山東查處某市建委涉嫌濫用行政權力限制競爭行

案情簡介
　　辦案機關：山東省工商局
　　辦案時間：2018年3月22日
　　辦案結果：某市建委廢止含有濫用行政權力限制競爭內容的文件，山東省工商局將本案涉嫌的價格壟斷問題移送相關部門處理
　　某市政府于2013年發布《關于全面推進綠色建筑發展的實施意見》，規定自2014年起，對100平方米以下新建住宅建筑和集中供應熱水的公共建筑全部按太陽能熱水系統與建筑一體化要求設計。該《意見》被稱為全國高層建筑太陽能熱水系統的首個“強推令”，即新建住宅建筑必須安裝太陽能熱水系統。


　　根據該市政府的相關規定，某市城鄉建設委員會于2014年起陸續發布配套文件和通知，規定“高層建筑太陽能熱水系統應用產品原則上從推薦入圍企業和業績、信譽良好的企業產品中選取”。2014年至2015年，該市建委委托市太陽能協會確定了24家企業的產品為全市高層建筑太陽能熱水系統推薦產品。
　　同時，該市建委印發文件，要求市太陽能行業協會聯合所有具備資質的太陽能企業簽署協議價倡議書，不得擅自降低協議價。2015年7月29日，市太陽能協會聯合相關太陽能企業召開高層建筑太陽能熱水系統產品價格倡議會，共同簽署協議價倡議書，要求每臺太陽能熱水系統產品單價不得低于3000元。2016年4月，市建委對3家太陽能企業以低于行業協會公約價格進行競標的行為作出通報批評、中止“入圍”資格等處理決定。
　　山東省工商局在調查后認為，該市建委作為市行政區域內主管建設的行政機關，在無明確法律依據的情況下，通過印發文件的方式要求高層建筑太陽能熱水系統應用產品從太陽能協會推薦的入圍企業中選取，限制了相關太陽能企業在全市高層建筑領域的公平競爭，其行為涉嫌違反《反壟斷法》第三十七條及《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》第四條的規定，構成行政機關濫用行政權力限制競爭行為。
　　在省工商局調查過程中，該市建委及時認識到上述文件存在涉嫌排除、限制競爭的問題，于2018年2月24日發布新文件，同時廢止了涉案有關文件。鑒于其主動糾正違法行為，省工商局未再向其上級機關提出行政建議。根據反壟斷執法機構職責分工，省工商局將本案涉嫌的價格壟斷問題移送相關部門處理。
 
辦案人員談體會——
營造公平透明營商環境 查處行政壟斷仍需發力
　　與濫用市場支配地位和達成壟斷協議等行為相比，行政壟斷行為因為濫用行政權力，對市場秩序造成的危害更甚。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。而營造公平透明營商環境，查處行政壟斷行為仍需發力。
 
爭議焦點
　　在本案的查辦過程中，出現了兩個方面的爭議焦點。
　　一是如何確定市建委實施了排除、限制競爭行為。在本案中，直接組織實施評選確定入圍太陽能企業的是市太陽能協會而非市建委，能否認定市建委濫用行政權力排除、限制競爭？經調查，某市建委雖并未直接指定太陽能產品入圍企業，但市太陽能協會是在其委托指導下審核確定了24家企業的產品為高層建筑太陽能熱水系統推薦產品。與此同時，該市建委還發布了《高層建筑太陽能熱水系統（含節能替代產品）設計、施工規范要點》，以政府文件的方式對全市新建高層建筑在選擇太陽能產品時劃定了范圍，要求“高層建筑太陽能熱水系統應用產品原則上從推薦入圍企業中選取”。在實際中，該市建委憑借其對建筑工程的監督管理和檢查驗收權，一直要求企業在安裝太陽能產品時遵照上述文件的要求。由此可見，該市建委通過市太陽能協會實施了濫用行政權力排除限制競爭行為。
　　二是專家評審能否為某市高層建筑太陽能應用資格的合法性“背書”。在確定高層建筑太陽能應用產品入圍資格時，該市建委邀請了專家進行評審考查，在《進一步加強和規范高層建筑太陽能熱水系統（含節能替代產品）應用管理的通知》中也規定：“凡市域范圍內高層建筑太陽能熱水系統應用產品（含企業），必須按規定經建設行政主管部門（含委托的第三方質量檢驗機構）考察審核和專家評審。凡未經上述程序或經過上述程序未予通過的，均不具備某市域范圍內高層建筑的應用資格。”
　　我國行政立法遵循法律優位原則，法律、法規無相關依據，規章及規范性文件均不得設定減損公民、法人和其他組織等行政相對人權利或增加其義務的規范。因此，即使該市建委出于確保太陽能產品應用質量安全等因素考慮，根據行業內專家評審意見確定全市高層建筑太陽能入圍企業，但無相關法律法規授權，損害了其他未入圍企業在相關市場的公平競爭權利，仍屬濫用行政權力行為。
 
辦案體會
　　辦案人員深深體會到，行政壟斷行為對破壞公平競爭市場秩序的危害更大。在查辦本案時，辦案人員有三個方面的體會。
　　一是要善于發現案源線索。長久以來，由于行政機關具有官方性和權威性，社會公眾對政府文件遵循多、質疑少，對某些涉及濫用行政權力排除、限制競爭的規定習以為常，不是反壟斷專業人士難以發覺其違法性。部分行政相對人即使合法權益受損，也不會想到舉報給有關執法部門，或不知該向何處舉報。因此，反壟斷執法部門接到的行政壟斷投訴舉報較少，需要積極主動發現案源線索。只要善于抽絲剝繭，透過現象看本質，日常生活中不難發現行政壟斷的案源線索。如辦案人員在查辦本案時，從一篇題為《某市建委嚴處違規太陽能安裝，如無法整改將拆除》的報道中發現該市建委存在濫用行政權力跡象，并向省工商局上報案源線索。經深入調查，辦案人員發現了該市建委借助市太陽能協會指定入圍企業、限制產品最低價等行政壟斷行為。除本案外，山東省工商局近幾年還陸續查處了行政部門指定藥品配送、校服訂購、幼兒園入學體檢等領域的行政壟斷案件。此外，新建住宅小區供配電設施建設、各類評估中介、交通運輸等領域也是行政壟斷行為的“高發地”，建議反壟斷執法部門多加留意。
　　二是行政壟斷執法權有待加強。我國現行的《反壟斷法》第五章對行政壟斷行為進行專門規制，范圍涵蓋所有類型的濫用行政權力排除、限制競爭的行為，但《反壟斷法》賦予反壟斷執法部門的權力只有建議權，在實際執法中效果大打折扣。執法人員經過調查取證，向有關上級機關提出行政建議后，還需后期監督落實。對此，亟須相關部門從頂層設計著手，加大對行政壟斷的執法力度。值得期待的是，反壟斷執法“三駕馬車”合而為一，新修訂的《反不正當競爭法》刪除了與《反壟斷法》重復的內容，反壟斷法律體系進一步理順，反壟斷執法的力度必然加大，權威性必然增強，破除行政壟斷行為更有力。
　　三是要加大反壟斷普法宣傳力度。現實中，實施行政壟斷的往往是一些強勢的實權部門，執法人員吃“閉門羹”的現象不在少數。究其原因，還是政府機關和社會公眾對《反壟斷法》不熟悉，對濫用行政權力認識不到位。筆者建議，應對政府及相關行政部門加強《反壟斷法》的宣傳工作，要求行政機關根據《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，在政策出臺前自我審查，確保不出現行政壟斷內容。通過落實公平競爭審查制度，反壟斷執法部門應督促政府及相關行政部門在政策出臺前自我審查，在政策出臺后加強反壟斷執法，為營造公平透明營商環境打下基礎。