天津“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查實(shí)踐與啟示

天津市依托2014年10月1日建成開通的天津市市場(chǎng)主體信用信息公示系統(tǒng)，集中全市49個(gè)行政機(jī)關(guān)，歸集了全市87萬企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、律師事務(wù)所和部分社會(huì)團(tuán)體的信用信息，包括主體登記、行政許可、行政處罰、業(yè)績(jī)情況等四大類，共計(jì)5013項(xiàng)信息指標(biāo)。最大限度地歸集信用信息，并予以公示，形成了“覆蓋主體范圍大、參與政府部門全、信用信息門類廣”的市場(chǎng)主體數(shù)據(jù)庫，為抽取檢查對(duì)象奠定了基礎(chǔ)。
在上述基礎(chǔ)上，對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施了信用風(fēng)險(xiǎn)分類，即依據(jù)經(jīng)營(yíng)異常名錄、嚴(yán)重違法企業(yè)名單、行政處罰、監(jiān)督檢查等信息，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全市市場(chǎng)主體自動(dòng)進(jìn)行分類，并根據(jù)信息的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，分類包括“良好”“警示”“失信”“嚴(yán)重失信”4個(gè)類別，概括了市場(chǎng)主體守法情況與違法風(fēng)險(xiǎn)，為有針對(duì)性地抽查提供了依據(jù)。
以《天津市市場(chǎng)監(jiān)管隨機(jī)抽查聯(lián)合檢查監(jiān)督檢查項(xiàng)目目錄》為核心 建立“兩個(gè)隨機(jī)、自動(dòng)匹配”抽取機(jī)制
2015年，征集全市36個(gè)部門的191個(gè)大項(xiàng)、526個(gè)小項(xiàng)的監(jiān)督檢查項(xiàng)目，形成《天津市市場(chǎng)監(jiān)管隨機(jī)抽查聯(lián)合檢查監(jiān)督檢查項(xiàng)目目錄》，明確了每個(gè)項(xiàng)目的檢查內(nèi)容、檢查方法、檢查要求和法律依據(jù)。收入36個(gè)市級(jí)行政機(jī)關(guān)的289名執(zhí)法人員，394個(gè)區(qū)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的4388名執(zhí)法人員形成執(zhí)法檢查人員數(shù)據(jù)庫。2016年，對(duì)2015年檢查項(xiàng)目目錄進(jìn)行修訂完善，形成了2016年度天津市“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查事項(xiàng)清單，合計(jì)169個(gè)大項(xiàng)，459個(gè)小項(xiàng)，涉及行政機(jī)關(guān)35家。同時(shí)，執(zhí)法人員庫人員數(shù)量增至8986人。為切實(shí)保證“雙隨機(jī)”抽查的公正性、科學(xué)性和規(guī)范性，排除人為因素干擾，以天津市市場(chǎng)主體聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)為載體，根據(jù)企業(yè)的行業(yè)分類對(duì)市場(chǎng)主體名錄庫、檢查人員名錄庫、隨機(jī)抽查事項(xiàng)進(jìn)行分類，把企業(yè)、監(jiān)督檢查項(xiàng)目、檢查部門和檢查人員串聯(lián)起來，形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。全面實(shí)現(xiàn)了一鍵自動(dòng)隨機(jī)抽取企業(yè)，一鍵自動(dòng)匹配相應(yīng)的檢查部門和檢查項(xiàng)目，同時(shí)隨機(jī)抽取檢查人員。自動(dòng)產(chǎn)生的內(nèi)容固化為“年度聯(lián)合檢查項(xiàng)目表”，即“一企一表”。
一企一表、一表共用、數(shù)據(jù)回填、結(jié)果公示嚴(yán)格限制聯(lián)合檢查監(jiān)管檢查行為
“一企一表”是獨(dú)立生成的個(gè)性化表格，表中涵蓋企業(yè)基本情況、監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)督檢查項(xiàng)目及子項(xiàng)、監(jiān)督檢查人員、檢查結(jié)果填寫與簽字確認(rèn)等項(xiàng)目。監(jiān)督檢查人員共同使用“一企一表”，采取現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式，對(duì)企業(yè)實(shí)施檢查。檢查中，檢查人員嚴(yán)格依照“一企一表”中載明的檢查項(xiàng)目進(jìn)行檢查，將檢查結(jié)果填寫在表上，并簽名確認(rèn)。市場(chǎng)主體聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)具備檢查結(jié)果回填和公示、信用風(fēng)險(xiǎn)分類查詢等功能，實(shí)現(xiàn)“雙隨機(jī)”抽查的自動(dòng)化和全程可追溯。聯(lián)合檢查結(jié)束后，各監(jiān)管部門登錄“聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)”，回填檢查結(jié)果。檢查結(jié)果在“聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)”公示，不同的檢查結(jié)果將對(duì)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)分類產(chǎn)生不同的影響。
政府領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合檢查 深入推進(jìn)全市范圍的聯(lián)合檢查
為形成監(jiān)管合力，在“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查工作中，天津市政府明確各區(qū)政府負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各行政執(zhí)法部門承擔(dān)監(jiān)管主體責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管委履行牽頭責(zé)任。各區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查的領(lǐng)導(dǎo)工作。市場(chǎng)監(jiān)管委負(fù)責(zé)制定總體實(shí)施方案、實(shí)施“雙隨機(jī)”抽取，協(xié)調(diào)市級(jí)行政機(jī)關(guān)參加聯(lián)合檢查、匯總檢查結(jié)果等工作。區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)制定區(qū)縣檢查計(jì)劃，細(xì)化檢查日程，提供后勤保障，組織各部門成立聯(lián)合檢查組實(shí)施聯(lián)合檢查。
天津市“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查取得了一定成效，其有以下突出特點(diǎn)：一是統(tǒng)一建立“一單兩庫”，覆蓋了較多的行政機(jī)關(guān)和區(qū)縣。二是突出了自動(dòng)化、規(guī)范化與制度化，避免了人為因素和走過場(chǎng)。三是突出了各部門聯(lián)合檢查，減少多頭檢查、重復(fù)檢查。
在具體操作中，天津市采取先行試點(diǎn)、再全面推開的方式，于2015年4月在濱海新區(qū)試點(diǎn)推行“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查，并取得初步經(jīng)驗(yàn)。2015年，該區(qū)在信用風(fēng)險(xiǎn)分類為“良好”的企業(yè)范圍內(nèi)，按照1%的比例隨機(jī)抽取2511戶企業(yè)。2016年對(duì)應(yīng)市場(chǎng)主體信用風(fēng)險(xiǎn)分類實(shí)施差異化抽取，尤其是“失信”和“嚴(yán)重失信”企業(yè)，抽取比例分別為3%和100%，總計(jì)共抽取2797戶企業(yè)。2015年，聯(lián)合檢查總計(jì)有36個(gè)市屬行政機(jī)關(guān)和267個(gè)區(qū)縣部門參加，各區(qū)聯(lián)查小組共出動(dòng)869組次，21032人次，1194車次，對(duì)2411戶企業(yè)進(jìn)行了檢查，占“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查應(yīng)檢戶數(shù)的96%，合計(jì)檢查項(xiàng)目45166個(gè)，其中對(duì)3707項(xiàng)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了責(zé)令整改，203戶企業(yè)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄。2016年度“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查已經(jīng)結(jié)束，檢查結(jié)果正在統(tǒng)計(jì)。

創(chuàng)新探索

關(guān)于隨機(jī)抽查事項(xiàng)
《天津市市場(chǎng)主體信用信息管理辦法》和《天津市市場(chǎng)監(jiān)管隨機(jī)抽查聯(lián)合檢查暫行辦法》都規(guī)定了不適用“雙隨機(jī)”抽查聯(lián)合檢查的情形：
（一）對(duì)礦山開采、建筑施工、危險(xiǎn)品生產(chǎn)銷售、道路交通運(yùn)輸?shù)雀呶Ｐ袠I(yè)和涉及人身財(cái)產(chǎn)安全、公共安全、公眾健康安全的消防、食品生產(chǎn)、特種設(shè)備、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的監(jiān)督檢查。
（二）國(guó)務(wù)院、國(guó)家各部委和市人民政府對(duì)監(jiān)督檢查有明確要求的。
（三）投訴舉報(bào)企業(yè)違法違規(guī)行為，依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的。
（四）法律、法規(guī)對(duì)監(jiān)督檢查方式有明確要求的。
聯(lián)合檢查的制度設(shè)計(jì)是要求各行政機(jī)關(guān)通過一次檢查、聯(lián)合檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查的方式實(shí)施檢查。上述情形有的需要一定的檢查周期，有的需要一定的檢查頻次，有的是法律、法規(guī)作出了普查的規(guī)定，因此，排除部分領(lǐng)域有一定的合理性。上述做法在形式上與國(guó)務(wù)院“隨機(jī)抽查方式要在各執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域、各行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的要求有所差異。
關(guān)于抽查的比例和頻次
國(guó)務(wù)院要求“根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嶋H情況，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次”。天津市開展“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查對(duì)頻次設(shè)定為每年度一次。在比例設(shè)定上，注重運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)分類。2015年，對(duì)“警示”以上風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)分類良好的企業(yè)降低檢查比例，從“良好”類別的企業(yè)中抽取了1%。2016年，加大對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)分類較差企業(yè)的抽查力度，采取階梯比例實(shí)施了抽取。但總體上看，聯(lián)合檢查的抽取量與“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制設(shè)計(jì)的抽取量有較大的差距。
在結(jié)果運(yùn)用方面，天津“結(jié)果回填、信息公示”的做法與國(guó)務(wù)院要求比較一致。
天津做法的優(yōu)點(diǎn)與不足
天津做法的初衷是減少檢查次數(shù)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。從2015、2016兩年的實(shí)踐看，聯(lián)合檢查的優(yōu)點(diǎn)在于：一是各部門在統(tǒng)一組織下聯(lián)合檢查，規(guī)范了檢查行為，減少了檢查的隨意性；二是各部門在聯(lián)合檢查的同時(shí)，也對(duì)企業(yè)實(shí)施了聯(lián)合服務(wù)；三是聯(lián)合檢查對(duì)部分監(jiān)管力度不足、監(jiān)管意識(shí)淡薄的部門起到了一定促進(jìn)作用。但是不足也比較明顯：一是參加檢查的部門和人員眾多，組織協(xié)調(diào)工作難度大，行政成本高；二是各部門的檢查內(nèi)容和進(jìn)度不一，影響檢查效果；三是聯(lián)合檢查的地位并未明確，聯(lián)合檢查與各部門日常檢查不存在替代關(guān)系，存在一定行政風(fēng)險(xiǎn)。
綜上所述，筆者認(rèn)為天津做法更關(guān)注多部門聯(lián)合，通過統(tǒng)籌建立聯(lián)合檢查事項(xiàng)清單，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行動(dòng)、一次抽取、一次檢查。而國(guó)務(wù)院相關(guān)要求更側(cè)重于各行政機(jī)關(guān)在各自領(lǐng)域深入推廣“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制，通過制定并實(shí)施聯(lián)合抽查計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)同一市場(chǎng)主體的多個(gè)檢查事項(xiàng)的一次性檢查。

建議和啟示

明確幾個(gè)關(guān)鍵問題
明確隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單范疇。國(guó)務(wù)院相關(guān)文件明確提出隨機(jī)抽查事項(xiàng)，要達(dá)本部門市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)的70%以上、其他行政執(zhí)法事項(xiàng)的50%以上，力爭(zhēng)2017年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。但對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)與其他行政執(zhí)法事項(xiàng)的范疇至今未有明確要求。從目前國(guó)務(wù)院各部委公布的隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單看，依據(jù)參差不齊，內(nèi)容詳略不一。在各地落實(shí)與細(xì)化隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單的過程中已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)容不一致的問題。同時(shí)，抽查事項(xiàng)與各地梳理的權(quán)責(zé)清單、行政處罰清單等的關(guān)系也不明確，內(nèi)容互有交叉競(jìng)合，給地方開展“雙隨機(jī)”工作造成了一定困難。
明確檢查對(duì)象的概念。國(guó)務(wù)院要求在所有的執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤半p隨機(jī)”抽查，隨機(jī)確定檢查對(duì)象。同時(shí)，國(guó)辦發(fā)【2015】58號(hào)文件提出“通過搖號(hào)等方式，從市場(chǎng)主體名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象”。《工商總局關(guān)于新形勢(shì)下推進(jìn)監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見》也要求“省級(jí)工商部門依托國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建立檢查對(duì)象名錄庫”。從上述要求看，檢查對(duì)象被定位為市場(chǎng)主體、事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)等組織。但是在監(jiān)督執(zhí)法中，檢查對(duì)象不僅包括市場(chǎng)主體，還包括商品、產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝等，甚至包括檔案管理、政府資金使用等非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。海關(guān)總署在深化全國(guó)通關(guān)監(jiān)管“雙隨機(jī)”工作的有關(guān)要求中明確提出，海關(guān)的“雙隨機(jī)、一公開”是指各級(jí)海關(guān)在貨物或物品進(jìn)出口、加工貿(mào)易、稅金征繳等監(jiān)管過程中“隨機(jī)抽取檢查對(duì)象”，“隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員”，并且“隨機(jī)抽查的情況和查處的結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開”。海關(guān)把“雙隨機(jī)”通俗地解釋為，需要開箱查驗(yàn)的貨物以及負(fù)責(zé)查驗(yàn)的有關(guān)人員，也就是“查誰”和“誰查”都由計(jì)算機(jī)隨機(jī)選定，通關(guān)流程完全公開透明。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物查驗(yàn)管理辦法》，抽取的貨物可能涉及進(jìn)出口貨物收發(fā)貨人或者其代理人、存放貨物的海關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)人、運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人等市場(chǎng)主體。這種情況并不是特例，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)對(duì)特種設(shè)備的監(jiān)管、食藥監(jiān)系統(tǒng)對(duì)藥品醫(yī)療器械的監(jiān)管、環(huán)保部門及住建部門對(duì)在建項(xiàng)目的監(jiān)管都有類似情況。因此，把檢查對(duì)象僅定義為市場(chǎng)主體并不周延，需要在今后的工作實(shí)踐中規(guī)范和完善。
明確“雙隨機(jī)”抽查與日常監(jiān)督檢查之間的關(guān)系。國(guó)辦發(fā)【2015】58號(hào)文件提出“法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，一律不得擅自開展檢查”的原則要求，并要求“不斷提高隨機(jī)抽查在檢查工作中的比重”。“雙隨機(jī)”抽查作為監(jiān)管方式的創(chuàng)新，要發(fā)揮出最優(yōu)作用，迫切需要從頂層進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)。
明確聯(lián)合檢查與部門獨(dú)立隨機(jī)抽查的關(guān)系。按照國(guó)務(wù)院的要求部分部委相繼出臺(tái)了隨機(jī)抽查的文件規(guī)定，市場(chǎng)主體庫范圍、抽查頻次、檢查內(nèi)容有所差別，程序不一、要求各異。天津的實(shí)踐偏向各行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合檢查，但聯(lián)合檢查的制度設(shè)計(jì)也導(dǎo)致了參與的行政機(jī)關(guān)數(shù)量和檢查領(lǐng)域的覆蓋面存在一定局限。按照國(guó)辦發(fā)【2015】58號(hào)文件提出“探索開展聯(lián)合抽查”以及“對(duì)同一市場(chǎng)主體的多個(gè)檢查事項(xiàng)，原則上應(yīng)一次性完成”的要求，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，需要進(jìn)一步探索。
確定三個(gè)基本原則
“雙隨機(jī)”為常態(tài)，其他檢查方式為例外。除法律法規(guī)對(duì)檢查方式有專門要求的或者接投訴舉報(bào)檢查外，一律采取“雙隨機(jī)”抽查的方式實(shí)施檢查。讓“雙隨機(jī)”抽查成為行政執(zhí)法檢查的主要方式。
統(tǒng)一要求，分級(jí)檢查。各行政監(jiān)管部門要明確本領(lǐng)域“雙隨機(jī)”抽查要求，包括檢查內(nèi)容、檢查方式和檢查頻次等。檢查的具體實(shí)施可以根據(jù)監(jiān)管需要，分為省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等層級(jí)，建立以屬地檢查為主的檢查機(jī)制。
橫向聯(lián)合，協(xié)同監(jiān)管。各領(lǐng)域“雙隨機(jī)”抽查必須加強(qiáng)橫向聯(lián)合，否則可能造成新的多頭檢查。因此，在符合監(jiān)管規(guī)律，加強(qiáng)各領(lǐng)域的協(xié)同監(jiān)管，提高監(jiān)管效能的同時(shí)，要減少對(duì)企業(yè)的干擾，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
把強(qiáng)化主體責(zé)任作為重要目標(biāo)
企業(yè)是其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的第一責(zé)任主體。企業(yè)的主體責(zé)任能否依法履行到位，直接關(guān)系到人民群眾人身、財(cái)產(chǎn)安全和公共安全。要將隨機(jī)抽查項(xiàng)目清單與企業(yè)主體責(zé)任清單相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的監(jiān)督檢查。將企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)情況作為“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查的重要內(nèi)容，對(duì)企業(yè)依法依規(guī)應(yīng)當(dāng)履行的預(yù)防、管理、報(bào)告、救援、賠償?shù)确矫娴呢?zé)任落實(shí)情況實(shí)施重點(diǎn)檢查。通過隨機(jī)抽查，進(jìn)一步明晰企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任的關(guān)系和邊界，引導(dǎo)企業(yè)自覺履行法定義務(wù)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，有效降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。
加強(qiáng)落實(shí)在探索中進(jìn)一步完善“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制
不斷細(xì)化和完善檢查事項(xiàng)清單。各部委相繼出臺(tái)的“隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單”，有的只是提出了梳理清單的基本原則，有的清單比較宏觀。若進(jìn)入實(shí)際操作的層面，需要各地根據(jù)地方實(shí)際情況依職責(zé)、依法規(guī)進(jìn)行細(xì)化與完善。既可以增加地方法規(guī)規(guī)定的檢查事項(xiàng)和監(jiān)管實(shí)際需要的檢查內(nèi)容，又要滿足“雙隨機(jī)”抽查的要求，對(duì)檢查事項(xiàng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、層級(jí)等進(jìn)行細(xì)化。這項(xiàng)工作不可能一蹴而就，必然要隨著工作的深化、形勢(shì)的發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整。
分別建立各監(jiān)管領(lǐng)域的“兩庫”。各監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)容不同，專業(yè)存在差異，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)執(zhí)法檢查的需要，建立執(zhí)法檢查人員庫和檢查對(duì)象庫。必須做到監(jiān)管范圍明確、底數(shù)清、情況明，有的放矢，履職盡責(zé)。
建設(shè)共享共用的“雙隨機(jī)”抽查系統(tǒng)。以綜合監(jiān)管為導(dǎo)向，以信息化為基礎(chǔ)，建設(shè)“監(jiān)管全覆蓋、全程可追溯、即時(shí)可維護(hù)、數(shù)據(jù)全聯(lián)通”的“雙隨機(jī)”抽查系統(tǒng)。各行政機(jī)關(guān)既可獨(dú)立對(duì)本監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤半p隨機(jī)”抽查，又可通過信息共享實(shí)現(xiàn)聯(lián)合檢查。各行政機(jī)關(guān)檢查結(jié)果統(tǒng)一回填到一個(gè)系統(tǒng)，歸集到市場(chǎng)主體名下，形成完整的檢查記錄，為大數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)防控提供翔實(shí)的資料。